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      黨內法規制定的法治化

      部門:圖書館 文:張小軍 圖:-- 簽發人:鄧衛國 發布時間:2019年06月17日 字體:

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      邁向法治化進程的黨內法規

      通過黨內法規立法的法治化,落實法規制定的民主化,不但有利于增強和提高黨內法規立法的科學化水平,提高黨內法規制定質量,而且有助于逐步完善黨內法規體系,實現“有法可依”,從而有利于不斷“提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平”。

      依法治國,關鍵在黨。依法治國,既要求黨依據憲法法律治國理政,也要求黨依據黨內法規管黨治黨。黨內法規在規范黨內生活、加強黨的建設、實現黨的領導、推動黨的工作等方面發揮著重要的作用。根據中國人民大學2018年法律發展報告,2015—2017年3年間,人們對黨內法規完善性的滿意度分別為70.7分、74.0分、77.1分,居于較高水平,這與近年來黨內法規法治化水平逐步增強呈正相關關系。

      為了推動黨內法規制定的規范化與科學化,中國共產黨進行了長期的探索和努力。1990年,《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》頒布,標志著黨內法規“立法”程序開始走上規范化和制度化的道路。同年,還制定了《中共中央辦公廳關于黨內法規備案工作有關問題的通知》,規定除中央組織以外的其他主體制定發布的黨內法規,應同時報送中央備案。此后,在2012年正式制定《中國共產黨黨內法規制定條例》(以下簡稱《條例》)這一黨內法規的“立法法”,《條例》除了充實和完善原暫行條例的“立法原則”、立法“規劃與計劃”,以及立法的“起草”“審批與發布”“備案清理與評估”等內容外,還增加了“適用與解釋”部分。正如《立法法》對不同法律的效力等級及其沖突解決的法定化,《條例》第五章“適用與解釋”對不同淵源的黨內法規的效力及其間可能發生的不一致和沖突的解決進行“法治化”規范。

      黨內法規制定的民主化

      1990年的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》規定了黨內立法的民主集中制原則,并且規定黨內法規草案擬定后或在一定范圍內征求意見,或在全黨范圍內征求意見。2012年的《條例》進一步充實了黨內法規在立項、起草、審議等各個階段的各項民主“立法”程序。提出在黨內法規“立法”的規劃“廣泛征求意見后擬定”;在草案起草時,“應當深入調查研究,全面掌握實際情況,認真總結歷史經驗和新的實踐經驗,充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議”。在草案形成后,還應當就草案廣泛征求意見,聽取黨的代表大會代表和有關專家的意見,必要時還應當在全黨范圍內征求意見,“與群眾利益密切相關的黨內法規草案,還應當充分聽取群眾的意見。征求意見可以采取書面形式,也可以采取座談會、論證會、網上征詢”等多種民主形式。對涉及黨的中央組織、中央紀律委員會產生、組成和職權,以及涉及黨的重大問題的黨內法規,由黨的全國代表大會審議批準。上述規定保證了黨內法規立法程序各階段中民主實現的多種途徑。

      《立法法》依據制定機關和效力關系,將國家法律體系分為由憲法、法律、行政法規、地方性法規、地方政府規章等不同淵源形式組成的有機整體,《條例》把黨內法規的淵源系統劃分為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則七種。與法典條文的表述形式近似,規定黨內法規也用條款形式表述,本著“簡明實用、防止繁瑣重復”的原則,甚至在其規范邏輯和語言表述上也要求“內容明確,邏輯嚴密,表述準確、規范、簡潔,具有可操作性”。這些原則正好與富勒所說的現代法的“內在道德”的“清晰”“不互相矛盾”等諸原則一致。

      《條例》還規定了保證黨法黨規諸形式之間構成和諧一致體系的“制定原則”(亦即立法原則),即“以黨章為依據”,“有利于推進黨的建設的制度化、規范化和程序化”,“維護黨內法規制度體系的統一性和權威性”等諸多“立法”原則。更重要的是,《條例》還規定了各種形式黨內法規的效力等級及其間發生抵觸和不一致之時處理和適用規則,以保證黨內法規的統一性、系統性和合理性。

      通過比較可以發現,2012年的《條例》充分借鑒了《立法法》中確立的法律沖突適用三大規則:上位法優于下位法、特別法優于普通法以及新法優于舊法,以期維護黨內法規的統一性和體系化。

      同時,為了保證黨內法規同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相一致,同憲法、法律一致,維護黨內法規制度體系的統一性和合法性,還建立了黨內法規備案審查制度,即由黨內法規的制定機關按照一定的程序,向主管機關提交黨內法規的文本及必要材料進行備案,并由主管機關按照法定的程序和要求,對報送備案的黨內法規的內容和形式等進行審查。2012年中央制定的《黨內法規和規范性文件備案規定》就是在此前黨規基礎上,對黨內法規和規范性文件備案的原則、范圍、期限、審查及通報等均做了更為詳盡的規范。

      黨內立法的全局性和系統性

      為了使立法工作在科學合理有序的制度化、規范化的計劃下展開,避免黨內立法的片面性、零散性,實現全局性和系統性,中央還制定發布了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017)》和《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2018—2022)》兩個五年立法規劃,并在2016年12月制定了《關于加強黨內法規制度建設的意見》。

      立法不僅僅是創制,而且包括及時修改與廢止。中央從2012年7月到2014年11月,分兩次對新中國成立至2012年6月間中央制定的黨內法規進行集中清理,廢止了322件,宣布失效369件,繼續有效487件。同時,其他部門和層次的黨內法規和規范性文件也得到了清理。

      經過幾十年的努力,特別是黨的十八大以來,黨中央全方位推進黨內法規制度體系建設,各位階、各領域、各層面、各環節的黨內法規制度建設有序展開,形成了以黨章為根本、若干配套黨內法規為支撐的黨內法規制度體系。總之,種種趨勢表明,黨內法規的“立法”逐步走向理性化。通過黨內法規立法的法治化,落實法規制定的民主化,不但有利于增強和提高黨內法規立法的科學化水平,提高黨內法規制定質量,而且有助于逐步完善黨內法規體系,實現“有法可依”,從而有利于不斷“提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平”。不過,如何使黨內法規適時修改、廢止,完善其立法制度,以及建立立法后實施效果的科學評價機制,仍然是黨內法規制度建設的重要任務。(《中國社會科學報》2019年6月12日)

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